17:58 | 08.04.10

Alle er imod korruption. Så hvordan kan det være at korruption stadig er så udbredt? Debatten ”nul tolerance eller ej” rammer nemlig helt ved siden af. Hvad skal vi i det ærlige Nord gøre med det korrupte Syd? Og, hva’ pokker er ”korruptionsbekæm-pelse” egentlig for noget?

Bestikkelse, nepotisme, hemmelige aftaler, underslæb, ”facilitation payment”, kammerateri, afpresning, proteksia, bakshish, korruptia - uanset hvad vi kalder korruptionen, så er vi enige om at det er noget værre noget. Fra Amager til Afghanistan, fra præsidenter og ministre til fattige bønder i u-landene, fra Verdensbanken og Obama til private firmaer og bistandsmedarbejdere – vi er alle imod korruption.

Et par minutters samtale på en markedsplads, i en landsby eller på et NGO-kontor, og vi har hørt endnu en historie om myndigheder der modtager bestikkelse, politikere med hemmelige bankkonti eller om bistandspenge der er forsvundet. Nogen må gøre noget!

Efter flere års forskning i antikorruption har vi grund til at være pessimistiske. For 15 år siden var ”k-ordet” tabu i udviklingssammenhæng og vi var bange for at stemple visse afrikanske ledere som de tyveknægte de nu engang var. I dag vrimler det med anti-korruptionsprogrammer, projekter, budgetlinjer, konventioner og nationale antikorruptions-kommisioner.

Der er snart intet firma, ingen NGO, ingen bistandsorganisation eller sågar et lokalt ministerium som ikke har et etisk regelsæt og der råbes og skriges om nul tolerance.

Vi lever nu i en sand bølge af idéer om korruption, hvor den kommer fra, hvordan vi måler den, og hvad man kan gøre for at stoppe den. Uden skepsis er vi vidner til en ”antikorruptionsindustri” på linie med tidligere lignende ”industrier” indenfor Menneskerettigheder, Civilsamfund, Kvinder og udvikling, Miljøbeskyttelse, Regeringsførelse, og nu også Klima.

Antikorruptionsindustrien er ikke bare programmer og praksis. Den har et ideologisk grundlag, hvad jeg kalder antikorruptionisme, hvad enten den opererer i EU regi, i det bistandsmiljø jeg kalder ”Aidland” (se min tidl. blog), eller i dagligdagen i Syden.

Sagaen om det ærlige Nord.

I Norden elsker vi at prale af at vi er fri for korruption. Det klinger dog unægtelig lidt hult nu, hvor verdens mindst korrupte land, ifølge Transparency Internationals korruptions Index, er det konkursramte Island! Hermed er tiden måske inde til at reflektere lidt over hvad de millioner af kroner som er postet i korruptionsbekæmpelsesprogrammer egentlig har nyttet.

Hermed en lille guide til korruptionsbekæmpelsens problematikker:

Uklar definition:

Den mest udbredte definition af korruption er ”misbrug af betroet magt til privat fordel”. ”Betroet magt” blev engang forbundet med offentlige stillinger, men i dag kan det f.eks. gælde en NGO-sekretær eller en bestyrelsespost i det private erhvervsliv. Korruption som ”privat fordel” er ikke bare bestikkelse. Korruption kan omfatte fordele for en selv, for ens slægt, region, partifæller eller andre grupper. Det siger sig selv at jo bredere og mere upræcis en korruptionsdefinition er, des flere antikorruptions foranstaltninger er der behov for.

FN’s anti-korruptionskonvention nævner for eksempel ligeledes underslæb som korruption. Dårlig ledelse eller hemmelighedskræmmeri i et firma kan lede til beskyldninger om korruption. Problemet er, at man sagtens kan være inkompetent eller hemmelighedsfuld uden dermed at være korrupt. Stein Bagger, Klaus Riskær og Kurt Thorsen er ikke de bedste forretningsmodeller vi har, men korrupte var de ikke. De var bare kriminelle.

Med den brede definition, som antyder moralsk fordømmelse, betegner korruption snart al den administrative adfærd vi ikke synes om. I sådan en situation, hvordan skal man da måle og evaluere korruption? Hvordan kan man overhovedet vurdere om korruption er stigende eller faldende? Det kan man ikke.

Er korruption årsag til fattigdom?

Det vil nogen mene, for så vidt at korruption forhindrer investering. Korruption opfattes som en slags ekstra skat for de fattige, noget de er nødt til at betale for at få ordentlig lægebehandling, medicin, opmærksomhed fra skolelæreren, en byggetilladelse eller for at få afsluttet et civilt søgsmål. Men vi har utallige eksempler på lande med stærk udvikling hvor korruption og kammerateri også hersker: fx. i Rusland, Østasien, Vietnam, osv. Måske er det sådan, at hvis man skal kunne stole på nogen, så skal de være slægtninge eller nære kammerater.

Der er nogen der mener at udvikling vil mindske korruption eller endda få det til at forsvinde. Det kan sagtens være at traditionelle former for bestikkelse kan forsvinde (julegaven til politimanden eller øllerne til skraldemanden). Men det kan lige så godt være at korruption blot bliver mere moderne og sofistikeret. Bestikkelse og nepotisme overskygges af Enron-skandalen, Iraks Olie-for-mad program og diverse andre sager i milliardklassen. Også i bistandsverdenen er skandaler med projektpenge til landsbyhøvdingen nu erstattet af bankdirektøren der stjæler millioner og indsætter dem i sine private byggefirmaer eller Cayman Islands holding-selskab.

Det er altså ikke sikkert at korruption og fattigdom hænger sammen, eller at korruption forsvinder med økonomisk vækst.

Hvordan kan man bekæmpe korruption?

Jeg bruger ordet ”man” her fordi det slet ikke er klart hvem det er der skal bekæmpe korruption. Skal det korrumperede bureaukrati kontrollere sig selv? Er det borgernes opgave igennem foreninger? Er det vi fra bistandsverdenen? Antikorruptionsindustrien vrimler med nye, dyre og opreklamerede løsninger.

Nogen mener at en omstrukturering af den offentlige sektor hvor al kommunikation foregår elektronisk – og ikke ved private cocktail parties med ministeren – kunne mindske korruption. Eller at man kan sende fuldmægtige på kursus for at lære etik og moral (som skal overskygge at de også har slægtninge der har brug for et job i det offentlige, en byggetilladelse, osv.). Der kan oprettes anti-korruptionskommissioner eller ombudsmænd der bringer sager for domstole, helt op på ministerniveau. Man kan etablere antikorruptionstræning, foretage korruptionsmålinger, lave korruptionsbarometre, give støtte til NGO´ers bevidstgørelseskampagner, lave aftaler om integritet, oprette hot lines, give støtte til angiveri, påtvinge regelsæt og sende radio-og TV annoncer som proklamerer: ”korruption er dårligt”, eller ”tag ikke imod bestikkelse!”.

Vi bistandsydere kan også presse landene til at tilslutte sig FN’s antikorruptionskonvention eller underkaste sig overvågning og monitorering, for at afgøre den mystiske størrelse ”compliance”. Skræmmende er det, at ”vi” – eller nogen i hvert fald – nu kan gå ind i hemmelige konti, finde regeringsledernes penge, og aflevere dem tilbage til samme korrupte stat hvor de kom fra, og så håbe at de gør det bedre næste gang.

Medier kan blive opfordret til at offentliggøre de mest spektakulære tilfælde af korruption for at vise at regeringen gør noget. Selv vores Danida og Danmission har websider med saftige ”svindelsager”. Uden tvivl er ”man” begyndt at bekæmpe korruption. Antikorruption er allerede på dagsordenen.

Indenfor rammerne af menneskerettighederne har landene nu pligt til at blande sig i andre landes indre anliggender. Dem der begår brud på menneskerettighederne har ingen steder at skjule sig. I antikorruptionsregi vil tilsvarende være, at man kan anklage et firma for bestikkelse, ja tilmed konsulentfirmaer kan komme på den sorte liste hos Verdensbanken. Korrupte ledere har nu heller ingen steder at skjule deres penge.

Antikorruption er blevet til en kombination af administrativ omstrukturering, moralsk opfordring, og hårdnakket skræmmekampagne. Fint nok. Men....

Virker det?

Er der nogle beviser på at korruption er mindsket i lande som Nigeria, Indonesien, og Bangladesh, for slet ikke at snakke om Burma, Nordkorea, Somalia eller Afghanistan? Nej, det er der ikke. Dels fordi definitionen af korruption er blevet så upræcis. Dels fordi det er svært at måle adfærd når folk samarbejder om at undgå lovgivningen.

Man kan spørge folk om de har givet bestikkelse de sidste års tid, om det har været i forbindelse med sundhed, uddannelse eller bygningskonstruktion, og om de nu giver mere end de tidligere har gjort. Men jeg kender ingen undersøgelser af folk der har modtaget bestikkelse, om folk der fortæller hvor meget de har på den schweiziske bankkonto, ej heller om folk der fortæller hvordan de skaffede en kontorstilling til deres fætter i statsadministrationen, ikke engang en beskeden stilling som politiskoleelev, rengøringsdame i et ministerium eller chauffør til ministersekretæren.

Det bedste vi kan sige, er at antikorruption ikke bare er policy, men også politik. I hvilket som helst land, kan oppositionen anklage regeringen ikke bare for at være korrupt, men for at være dårlig til antikorruption. Politikere kan bebrejde hinanden at landet nu er kommet længere ned på Transparency International’s korruptions index. De kan også klage over at korruption forhindrer landet i at optage fordelagtige lån eller at få penge fra det amerikanske Millenium Challenge Fund.

Dansk antikorruption.

I Danidas regi er antikorruption en del af vores Good Governance bistand: effektiv administration, stærke NGO´er, etik i det private erhvervsliv, mere gennemsigtighed, og så håber vi at alt går godt. Men antikorruption er i en dansk sammenhæng både middel og mål.

Dansk bistand skal være korruptionsfri, altså, ”nul tolerance” overfor misbrug, ingen gaver, alt skal være gennemsigtigt (undskyld ”transparent”). Vi må ikke være korrupte! Heller ikke vores partnere, så sløjfer vi nemlig samarbejdet og tager hjem. Vi siger det ikke, men det vi prøver at gøre er at eksportere en dansk model eller etikskabelon til lande, som er meget forskellige fra vores. Her møder dansk nul tolerance virkelighedens barske murstensvægge.

Én ting er at arbejde for at forhindre korruption mellem dem og os. Det er noget helt andet at forhindre korruption mellem dem og dem. Så snart vi skal gøre noget for at påvirke hvordan de (der ude) har det med hinanden, dvs. den kenyanske fuldmægtig og den almindelige borger, der kender den fuldmægtiges kones fætter - ja så sker det noget vi ikke kan kontrollere.

Mantraet er at vi prøver at skabe lidt ”ejerskab” med vores antikorruptionsindsats. Så er spørgsmålet: hvem er det der skal ”eje” vores fremragende antikorruptionsprogrammer? Hvad nu hvis vi ikke kan finde en ejer?

Begynd forfra.

For mig at se er løsningen at omdefinere korruptionsbegrebet. Korruption betyder en illegitim blanding af ens offentlige hverv og private interesser. Disse interesser påvirkes fordi man ikke bare er sagsbehandler eller fuldmægtig i sit daglige virke, men fordi man også er svoger, fætter, datter, nabo, logebroder, partifælle, eller fra samme skole, etniske gruppe, kirke eller region.

Korruptionsbegrebet forudsætter et samfund hvor vi kan glemme disse ting, hvor vi kan træde ud af vores private, personlige, sociale rolle i det øjeblik vi træder ind på kontoret, og ind i rollen som sagsbehandler, fuldmægtig, program direktør, universitetslærer, osv. Det forudsætter et samfund hvor det er let at skifte rolle og at man har noget at skifte til – en arbejdstelefon, en arbejds-email og en anden attitude, nemlig den at alle, også fremmede, skal behandles lige og retfærdigt.

Antikorruption forudsætter et samfund hvor vi er i stand til at se på mennesker udelukkende som klienter eller kunder. Man har ”sager” som man ”behandler”. Denne anonymisering er den rigtige danske model. Den model tror vi på virker, selv når vi brokker os over for meget ”bureaukrati” eller ”papirnusseri” i kommunens byggekontor, tinglysningskontor, eller asylkontor. Denne model, hvor man ikke behøver at kende nogen, er den vi gerne vil eksportere.

Men hvad med den danske model i det virkelige liv?

En ”model” er jo en forenkling af virkeligheden. Vi har ”modeller” fordi de hjælper os med at tænke. ”Modeller” er gode at lege med. At eksportere sådanne modeller, som om de var virkelighed, ja, det er både svært og uklogt. Lad os glemme den danske model for offentlig adfærd og komme tilbage til vores egen hverdag. Her er det noget helt andet. Her er det uformel praksis der er kutyme; ”sådan gør vi det her på stedet”, der er smutveje, der er netværk, der er vennetjenester, der er særlig adgang, der er skræddersyede stillinger, der er ”nogen der kender nogen”.

Har vi bestikkelse á la Zimbabwe eller Kazakhstan? Sikkert ikke. Men Danmark er et meget, meget lille land. Så lille at personlige kontakter er nok til at få tingene til at glide. Ikke mindst i bistandsverdenen. Ud over dét, har vi vores elastiske gennemsigtighedsbegreber. Vi har danske NGO’er der næsten får 100% af deres midler fra staten, men som påstår at de er ”uafhængige” på grund af det mystiske ”arms længde-princip”. En sådan anvendelse af ”arms længde-princippet” ville vi aldrig acceptere hvis det gjaldt en NGO i Tanzania, Bangladesh eller Bolivia.

Vi taler om ”gennemsigtighed” og ”neutralitet” i den danske administration, som garant for at vi ikke er korrupte. At alle har lige adgang og lige muligheder. Kammerateri, særlig adgang, privilegerede kontakter, byttehandel, rygklapperi – ”nej nej, ikke her” siger vi.

Men kære læser, hvordan fik du egentlig dit job? Hvordan kom DU ind ad døren? Jo tak, jobbet var sikkert slået op, for det skal man jo. Javel, så du ER kvalificeret. Du kan dit kram. Men.... stillingsopslagets indhold, den korte deadline. Hvordan fik du egentlig nys om stillingen? Kendte du ikke medlemmerne af bedømmelsesudvalget eller hvad? Du har sikkert også fortalt nogen i din egen inderkreds om et job, en lejlighed, en resource, før det blev slået op. Er alt det her et tegn på, at der er ”something rotten in the state of Denmark”? Er dette korruption på dansk?

’Nej det er det ikke,’ siger du. Korruption er noget der foregår dernede i Syden. Her hjemme er det noget der kun foregår undtagelsesvis. Fx i Frank Jensens lynhurtige ansættelser, eller med kontorcheferne fra SKAT der vist fik et par middage i Paris. Nej, siger du. På Rådhuset er dette blot tegn på ny ”ledelsesstil”, og hos SKAT er der vist bare snak om en ”bagatel”. Hos os er det ikke korruption, det er networking. Vi går oven i købet på kursus for at lære om networking, så vi kan snige os igennem systemet.

Pointen er, at de forhold vi har med andre mennesker aldrig er rent offentlige eller rent private. I det virkelige liv, er der masser af gråzoner.

Gråzones anyone?

Problemet er at gråzoner og udviklingsbistand ikke passer sammen. Simpelthen fordi bistand skal have faste kategorier, faste budgetlinjer, og ”gennemsigtige” kriteria for præcist at kunne måle de opnåede resultater.

Korruption og antikorruption er de ultimative gråzoner indenfor bistand. De forbliver grå fordi de afspejler virkeligheden i reelle samfund, hvor tingene blandes sammen på de meste komplicerede, ja uigennemskuelige måder. Som det offentlige og det private, det kollektive og det individuelle, penge og pligt, bureaukrati som ligebehandling og bureaukrati som formynderi. Netværk og nepotisme.

Det ville være let at sige: ”Jamen, vi skal bare etablere en budgetlinje for ”gråzoner”, hvor ”gråzoner” betyder de dele af samfundet hvor der er uklarheder, investeringsrisiko og en fundamental sammenblading mellem mål og middel”. Gråzoner er ikke blot sjusk. Det er ikke bare at erstatte ”nul tolerancen” i bistand med vores udviklingsministers budskab om at ”vi kan acceptere svindel fordi der ikke er noget vi kan gøre”. Der ER noget vi kan gøre.

Vi kan begynde at gennemtænke hvad det er for sektorer vi opererer i og inddrage gråzoner, ikke bare som en overgangsfase, men som selve essensen af det hele. Den ultimative gråzone er for mig, som samfundsforsker, zonen mellem modernitet og tradition (for at sige det enkelt). I bistandssammenhæng, kunne vi tilbyde et træningskursus til offentlige myndigheder i Afrika, hvor de lærer hvordan moderniteten betyder at man nu kan forkaste sine slægtninge og beholde sin løn for sig selv, uden at føle sig skyldig? Og hvad med et litteraturkursus for kvinder hvor de læser Ibsens ”Et Dukkehjem” og forestiller sig selv som Nora, men hvor vi siger til dem: ”Ja, Nora gik ud af døren til sidst, men vi ved ikke hvad der skete videre”. Lesson learned her er modernitetens fundamentale usikkerhed.
Eller vi kan give de lokale NGO’er et kursus i hvordan de undgår korruption ved at afskedige slægtninge, fordi det ikke længere går at kombinere organisationens erklærede projekt med deres private projekter.

På denne måde kan vi måske angribe korruption, ikke som et governance problem, men som noget der har at gøre med det moderne samfund som helhed. Et samfund som giver frihed og valgfrihed, men også usikkerhed og uvished. Et samfund som, trods al tale om ”transparens”, bliver mere og mere uigennemsigtigt.

Måske tiden nu er inde til en gråzonepolitik.

Steven Sampson
Socialantropolog
Lunds Universitet
Kontakt: Steven.Sampson@soc.Lu.se